Contexto general de la evaluación de impacto ambiental (EIA) y fundamento jurídico: la evaluación de impacto ambiental se basa en el principio preventivo en material ambiental –uno de varios principios reconocidos en la Declaración de Río y en varios instrumentos internacionales ambientales relevantes.

El principio preventivo implica la adopción de medidas necesarias destinadas a evitar que un daño ambiental se actualice, bajo la lógica de que es mejor prevenir impactos negativos que puedan ser significativos, que intentar repararlos posteriormente, esto es, restituirlos a su estado natural o “línea base”, como se refiere en el argot de la práctica ambiental.

La evaluación de impacto ambiental es un mecanismo para concretizar el principio preventivo al establecer que las decisiones se adopten con base en un análisis anticipado de riesgos y alternativas que eviten o reduzcan al máximo los impactos ambientales adversos.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (conocida como LGEEPA) es el ordenamiento que norma la evaluación de impacto ambiental, estableciendo qué tipos de proyectos deben someterse a la misma previo a su realización.

Esto incluye, pero no es exclusivo, a un amplio espectro de obras y actividades en diversos sectores, como proyectos industriales, mineros, turísticos (particularmente en ecosistemas costeros), energías renovables, hidrocarburos, manejo de residuos peligrosos, entre otros. El catálogo correspondiente se encuentra en el Artículo 28 de la LGEEPA.

De manera análoga, los gobiernos estatales prevén catálogos de obras y actividades, en ocasiones de menor calado y riesgo, pero igualmente importantes de evaluar, tales como sitios de disposición final de residuos no peligrosos, industrias medianas y ligeras, bancos de materiales y plantas de tratamiento de aguas residuales.

En cualquier caso, la evaluación de impacto ambiental es un instrumento fundamental en la gestión ambiental, ya que busca incidir en la ejecución de los proyectos, desde su concepción y hasta el momento de su cierre, desmantelamiento y abandono ambientalmente adecuado.

Se erige en un procedimiento técnico-jurídico complejo, exhaustivo y de alta especialidad que demanda la intervención multidisciplinaria de profesionales en diversos campos, tales como ingenieros ambientales, biólogos, economistas, abogados y otros.

Por si lo anterior fuera poco, este instrumento debe buscar promover la participación ciudadana, mediante una consulta pública, con lo cual se busca que la evaluación de impacto ambiental también sea un procedimiento iterativo, colaborativo y que sume los mejores insumos que puedan aportarle la comunidad – tanto especializada como no especializada.

Esto incluye la participación de personas en lo individual, así como de las universidades, organizaciones de la sociedad civil, centros de investigación y demás instituciones del sector ambiental.

La autoridad ambiental (la Semarnat, hablando de los proyectos de jurisdicción federal –que usualmente son los de mayor calado y complejidad–) no necesariamente está obligada a incorporar como condiciones o restricciones al proyecto todas las medidas u observaciones que le hayan sido planteadas durante los procesos de consulta pública.

Lo que esa autoridad sí está obligada a considerar en sus resoluciones es una disertación (aunque sea concisa) sobre las observaciones y medidas propuestas durante la consulta pública y, por consecuencia, pronunciarse sobre ellas de manera razonada (lo que los abogados llamamos “motivación”).

Ignorar lo anterior puede ser tan grave como dar lugar a la nulidad y consecuente revocación de la autorización que en su caso se haya otorgado.

Dimensiones de la evaluación de impacto ambiental

Una compresión integral de la evaluación de impacto ambiental comprende, al menos, tres dimensiones: a) como instrumento de política ambiental, b) como procedimiento-técnico y c) como control regulatorio.

Como instrumento de política ambiental, legitima la intervención del Estado en las actividades económicas con la finalidad de proteger, preservar y restaurar los ecosistemas.

El Estado puede autorizar, condicionar o prohibir la realización de obras y actividades que afecten el medio ambiente, por ejemplo, por incumplir las disposiciones o restricciones que debe observar el proyecto en cuestión.

Como procedimiento técnico, implica la aplicación de metodologías científicas para caracterizar, predecir, evitar y reducir los efectos negativos que una obra o actividad producirá sobre el medio ambiente en un área geográfica y tiempo determinados.

A través de este proceso se analizan aspectos como la contaminación del aire, el agua, el suelo, la afectación a la biodiversidad y los posibles riesgos para los asentamientos humanos.

Como control regulatorio, la autorización en materia de impacto ambiental configura obligaciones de cumplimiento previo y necesario para llevar a cabo obras y actividades que pudieran producir efectos adversos sobre el medio ambiente.

Esta obligación está a cargo de personas físicas y morales de todo género, ya sean públicas o privadas y su incumplimiento puede tener como consecuencia la imposición de sanciones económicas como la fijación de multas o la determinación de clausuras.

Para obtener una autorización en materia de impacto ambiental es necesario presentar una manifestación de impacto ambiental ante las autoridades ambientales.

La manifestación de impacto ambiental es el documento a través del cual se hace del conocimiento a la autoridad, con base en estudios científicos, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como las maneras de evitarlo o mitigarlo en caso de que sea negativo.

De manera específica, una manifestación de impacto ambiental contempla, entre otros, lo siguientes elementos: a) datos generales del proyecto, del promovente y del responsable del estudio de impacto ambiental, b) la descripción del proyecto, c) la vinculación con los ordenamientos jurídicos aplicables en materia ambiental, d) la descripción del sistema ambiental o del sistema ambiental regional, e) la identificación, descripción y evaluación de los impactos ambientales, f) las medidas preventivas y de mitigación de los impactos ambientales, g) los pronósticos ambientales y, en su caso, la evaluación de alternativas, y h) la identificación de los instrumentos metodológicos y elementos técnicos que sustentan la información contenida en la manifestación de impacto ambiental.

Vinculación jurídica de los proyectos

Resulta de especial importancia la vinculación de las obras y actividades que se pretendan desarrollar con los ordenamientos jurídicos aplicables en materia ambiental.

En la vinculación jurídica se debe identificar y puntualizar el marco jurídico aplicable a cada proyecto. Posteriormente, es necesario realizar un análisis exhaustivo para evaluar si el mismo se adecua a la normatividad, verificando su cumplimiento o correspondencia con los requisitos legales exigibles.

La expresión práctica de este análisis es un documento en el que se listan aquellas disposiciones jurídicas que, dada su naturaleza, resultan pertinentes al proyecto en cuestión. Pensemos, por ejemplo, en un proyecto turístico en un ecosistema costero adyacentes a un humedal.

Muy probablemente, el proyecto requerirá de la vinculación de la Ley General de Vida Silvestre y la norma oficial mexicana que se refiere a la conservación y manejo de los manglares, de modo que el diseño del proyecto y las medidas que se proponen, garanticen que las obras y actividades planteadas, cumplen con los requisitos de tal normatividad.

La vinculación jurídica de cada proyecto es casuística y, como el resto de los capítulos de la manifestación de impacto ambiental, requiere del involucramiento de especialistas idóneos, idealmente y para proyectos de cierto calado, de abogados especializados en la materia ambiental, para llevar a buen puerto este análisis.

De esta manera, el Capítulo de Vinculación Jurídica permite determinar la viabilidad del proyecto, desde el punto de vista legal.

Típicamente, la referida vinculación incluye el análisis de: a) instrumentos de planeación, b) programas de ordenamiento territorial, c) tratados internacionales, d) normas de carácter general y sus reglamentos y e) normas oficiales mexicanas.

Los instrumentos de planeación incluyen al Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Estrategia Nacional de Cambio Climático, etcétera.

Los programas de ordenamiento territorial se refieren a los programas de ordenamiento ecológico del territorio –general, regionales, locales y marinos– así como a los programas de desarrollo urbano, estatales y municipales, entre otros.

En estos programas se establecen requisitos específicos, dependiendo de las unidades territoriales en las que se ubica el proyecto que se pretende desarrollar: qué superficie del terreno se puede construir, cuánta se debe dejar libre, cuánta vegetación forestal se puede remover, etcétera.

En ocasiones, múltiples programas pueden coexistir en un solo territorio, lo cual dificulta su aplicación, pues surgen contradicciones (o antinomias, como las referimos los abogados), que requieren de un análisis adicional y detallado para confirmar la procedencia de los proyectos.

Como se puede advertir, la superposición de ordenamientos aplicables puede llegar a ser compleja. De ahí la necesidad de realizar la elaboración de este capítulo en armonía con el resto de la MIA, asegurando que el cumplimiento legal del proyecto sometido a evaluación realmente tenga sustento técnico y sea coherente.

Por lo que se refiere a los tratados internacionales, podemos citar el Acuerdo de París, el Convenio sobre la Diversidad Biológica o el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo y otros, mismos que requerirán análisis y vinculación cuando así lo amerite el tipo y naturaleza del proyecto.

Entre las leyes comúnmente vinculadas podemos citar a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Cambio Climático, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y sus respectivos reglamentos.

La normatividad mexicana contempla un amplio espectro de normas oficiales mexicanas que establecen regulaciones técnicas obligatorias en materia ambiental.

Entre ellas se encuentran las que regulan el control de la contaminación, como podría ser el caso de la NOM-001-Semarnat-2021, que establece los límites permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en cuerpos receptores propiedad de la nación y de la NOM-085-Semarnat-2011, que regla la contaminación atmosférica y niveles máximos permisibles de emisión de los equipos de combustión de calentamiento indirecto y su medición.

También existen normas que inciden en el diseño del proyecto a construirse, tales como la norma que prevé el diseño que deben tener las presas de jales (para el almacenaje de residuos mineros), así como la norma anteriormente mencionada sobre NOM-022-Semarnat-2003, que contiene especificaciones que deben observar las obras cercanas a zonas de manglar.

La vinculación jurídica constituye un puente indispensable entre la evaluación de impacto ambiental y otros instrumentos de política ambiental como el ordenamiento ecológico del territorio, la regulación de los asentamientos humanos, la planeación ambiental y las normas oficiales mexicanas.

De ahí que la evaluación de impacto ambiental se erija como el instrumento de política ambiental por excelencia. Es indispensable seguir trabajando en su fortalecimiento, labor que realizan diversas instituciones, como la Academia Mexicana de Impacto Ambiental, AC, la cual ha sido una asociación gremial activa y propositiva en este rubro, en pro del desarrollo sostenible de México.

La evaluación de impacto ambiental es un instrumento multifacético fundamental en la protección del medio ambiente. Su implementación adecuada, en coordinación con otros instrumentos de política ambiental, contribuye en gran medida a la consecución de un derecho a un medio ambiente sano, en beneficio de todos.

Carlos del Razo Ochoa
Maestro en derecho
Correo-e: [email protected]